Gemeinsame Stellungnahme von Antidiskriminierungsakteur*innen

Zum Entwurf eines Landesantidiskriminierungsgesetz

in der Fassung vom 05.07.2018 (LADG-E)

Berlin 31.8.2018

Einleitung

Vorab möchten die unterzeichnenden Organisationen ihr Bedauern und ihre Irritation bezüglich der Einladungspolitik zum Anhörungsverfahren äußern. Die Tatsache, dass das Verfahren in die gesamte Sommerurlaubszeit gefallen ist und einzelne von uns erst Mitte Juli und sogar später eine Einladung erhalten haben, führte dazu, dass viele Organisationen nur wenig Zeit hatten, um sich umfassend mit dem Entwurf zu beschäftigen und eine entsprechend reflektierte Stellungnahme abgeben zu können. Zudem wurde eine Organisation, die seit Jahren aktiv in der Berliner Antidiskriminierungsarbeit ist, nicht zu einer Stellungnahme eingeladen. Mit der vorliegenden gemeinsamen Stellungnahme möchten wir die Arbeit der Landesregierung für die Weiterentwicklung einer aktiven Antidiskriminierungspolitik unterstützen und den Entwurf zu einem Landesantidiskriminierungsgesetz kommentieren. Wir begrüßen, dass mit dem LADG-E Rechtschutzlücken, die sich zum Teil aus europarechtlichen Verpflichtungen ergeben, geschlossen werden und ein klares Zeichen für eine Antidiskriminierungskultur, aufbauend auf der Schaffung von Rechtschutz für Betroffene einerseits und Implementierung struktureller Diversity-Maßnahmen andererseits, gesetzt wird. Als Verbände werden wir, wie lange gefordert, mit der Möglichkeit der Verbandsklage und Prozessstandschaft, einerseits Betroffene besser unterstützen können, um ihnen die Last einer Klage zu nehmen und andererseits strukturelle Diskriminierung rechtlich bearbeiten können. Darüber hinaus gibt es noch weitere positive als auch kritikwürdige Aspekte, auf die die unterzeichnenden Verbände zum Teil in eigenen Stellungnahmen Bezug nehmen. Insgesamt müssen wir feststellen, dass der Entwurf an einigen Stellen besonders problematisch ist und der eigentlichen Zielsetzung nur bedingt entspricht bzw. sogar widerspricht. Aus diesem Grunde haben sich die unterzeichnenden Organisationen entschlossen diese Punkte gemeinsam darzulegen, um die Dringlichkeit einer Nacharbeitung am Gesetzentwurf zu unterstreichen.

1. § 5 LADG-E (Rechtfertigungsebene)

An erster Stelle ist dabei der § 5 LADG-E (Rechtfertigungsebene) zu nennen, den wir in der jetzigen Form aus mehreren Gründen, wie im Folgenden dargestellt, ablehnen und darauf drängen, diesen zu ändern: § 5 Abs. 1 in seiner jetzigen Fassung schränkt den Diskriminierungsschutz übermäßig ein, denn er nimmt alle Diskriminierungen, die auf „Rechtsvorschriften“ beruhen, aus dem Diskriminierungsverbot des LADG aus. Mit Rechtsvorschriften sind sowohl Gesetze als auch Rechtsverordnungen und öffentlich-rechtliche Satzungen gemeint. Dies hat weitreichende Konsequenzen und unterläuft Sinn und Zweck des Gesetzes. Das Verbot mittelbarer Diskriminierung wird dadurch faktisch größtenteils ausgehebelt. Das Land entzieht sich damit gerade bei strukturellen und institutionellen Formen von Diskriminierung, die potentiell viele Menschen betreffen, seiner Verantwortung. Die Vorschrift verstößt aus unserer Sicht bezüglich rassistischer Diskriminierung im Bildungsbereich gegen das Europarecht und bei Diskriminierung wegen einer Behinderung gegen die UN-Behindertenrechtskonvention. Seine Verfassungsmäßigkeit ist äußerst fraglich. Die Regelung wirft juristisch mehr Fragen als Antworten auf und passt nicht in die Logik des Rechtssystems. Sie ist zudem inhaltlich nicht notwendig, um die berechtigten Interessen des Landes, dass nicht jede Ungleichbehandlung als Diskriminierung zu werten ist, zu berücksichtigen. Diesem Ziel dienen die im Antidiskriminierungsrecht üblichen Rechtfertigungsregeln, nach denen überwiegende Gemeinwohlbelange und verhältnismäßige sachliche Gründe eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können. Wir fordern daher die ersatzlose Streichung des Passus „von Rechtsvorschriften“ aus § 5 LADG-E, zumindest soweit es Rechtsverordnungen und öffentlich-rechtliche Satzungen betrifft. § 5 Abs. 1 enthält neben der soeben genannten Herausnahme aller auf Rechtsvorschriften beruhenden Diskriminierungen eine Rechtfertigungsmöglichkeit aufgrund von sachlichen Gründen. In ähnlicher Form sind solche Rechtfertigungsmöglichkeiten im Antidiskriminierungsrecht üblich. Die Rechtfertigung im LADG-Entwurf ist allerdings zu weit formuliert. Die Formulierung „hinreichende sachliche Gründe“ ist zu unspezifisch und sollte konkretisiert werden, um einer Aushöhlung der Diskriminierungsverbote vorzubeugen. Bei der Konkretisierung sind strengere Vorgaben des Verfassungsrechts, des internationalen Rechts und des Europarechts zu berücksichtigen. Ein Verweis auf unterschiedliche Anforderungen lediglich in der Gesetzesbegründung reicht für die korrekte Behördenpraxis nicht aus. Wir fordern daher eine Konkretisierung der Rechtfertigungsmöglichkeiten aufgrund sachlicher Gründe und eine Anhebung der Anforderungen an diese sachlichen Gründe.

Des Weiteren bedarf es aus unserer Sicht aber auch bei folgenden Aspekten einer Nacharbeitung:

2. Diskriminierungsgründe erweitern

Mit Bedauern haben wir festgestellt, dass der Katalog von Diskriminierungsgründen – im Vergleich zum vorigen Entwurf, der dieses Jahr im Fachgespräch der Grünen Fraktion im Abgeordnetenhaus im Mai vorgestellt wurde – ‚Sprache‘ und ‚Geschlechtsidentität‘ nicht mehr enthält. Sprache ist ein häufiger Anknüpfungspunkt für Diskriminierungen. So verweigern z.B. bestimmte Wohnungsbaugesellschaften Interessentinnen den Vertragsabschluss mit der Begründung mangelnder Sprachkenntnisse oder Schulen erlassen Erstprachverbote. Vielfach wissen Betroffene nicht, dass Sprache über die mittelbare rassistische bzw. ethnische Diskriminierung, wenn auch eingeschränkt, vom Diskriminierungsverbot umfasst ist. Über das Institut der mittelbaren Diskriminierung aufgrund rassistischer Zuschreibungen bzw. der ethnischen Herkunft können nicht alle Konstellationen erfasst werden und es bestehen zu weite Rechtfertigungsmöglichkeiten. Die Aufnahme des Diskriminierungsgrunds Sprache in den Katalog des LADG wäre zudem konsequent angesichts des bundes- wie landesverfassungsrechtlichen Schutzes vor Diskriminierung aufgrund der Sprache, dem die Behörden ohnehin verpflichtet sind (so Art 10 Abs. 1 der Berliner Verfassung und § 2 Schulgesetz). Nicht zuletzt würde damit für die Adressatinnen des LADG - Betroffene und die Berliner Verwaltung - Rechtssicherheit geschaffen werden. Die unterzeichnenden Organisationen empfehlen zudem, Geschlechtsidentität in den Merkmalskatalog aufzuführen, und die Geschlechtsidentität betreffenden Diskriminierungen nicht unter „sexuelle Identität“ zu subsumieren. Dies entspricht auch einer internationalen Praxis. So sprechen der Europarat, der UN-Hochkommissar für Menschenrechte und die Yogyakarta-Prinzipien anstelle von ‚sexueller Identität‘ von SOGI-Merkmalen (sexual orientation and gender identity). Damit würde auch das LADG dem Umstand Rechnung tragen, dass Diskriminierungen oder diskriminierende Vorschriften, die explizit auf Grund der Geschlechtsidentität erfolgen, schwerer beizukommen ist, wenn solche Diskriminierungen wenig konkret unter ‚sexueller Identität‘ subsumiert würden. Auch wird so vorgebeugt, dass trans- und interfeindliche Diskriminierungen missverständlich dem Bereich der ‚sexuellen Orientierung‘ zugeordnet würden. Bezüglich der Aufnahme des Sozialen Status als Diskriminierungsgrund empfehlen wir zur Klarstellung in der Begründung hierzu, neben den aufgezählten Faktoren, die den sozialen Status mitbestimmen, auch den Bildungshintergrund als besonders wichtigen Faktor aufzunehmen. Die unterzeichnenden Organisationen sprechen sich zudem für einen offenen Katalog der Diskriminierungsgründe aus. Hierfür sollte vor den Katalog das Wort „insbesondere“ eingefügt werden. Ein offener Katalog trägt der Tatsache Rechnung, dass Diskriminierung ein gesellschaftliches Phänomen ist und das Verständnis, was eine Diskriminierung ist, sich verändern kann. Das Phänomen der Gewichtsdiskriminierung beispielsweise ist derzeit im Begriff größere gesellschaftliche Wahrnehmung zu erfahren; ein Problembewusstsein entwickelt sich. Ein offener Katalog von Diskriminierungsgründen kann gesellschaftlichen Realitäten besser Rechnung tragen.

3. Ombudsstelle mit stärkeren Kompetenzen ausstatten

Die unterzeichnenden Organisationen begrüßen ausdrücklich die politische Absicht eine Ombudsstelle für Berlin einzurichten. Bedauerlicherweise verfügt diese nach dem vorliegenden Entwurf des LADG nur über ein sehr eingeschränktes Mandat. Aus Sicht der Zivilgesellschaft ist absehbar, dass das anvisierte Mandat nur bedingt bei Fällen von Diskriminierung, die nach Verabschiedung des Gesetzes an die Ombudsstelle herangetragen werden, aktiv und nachhaltig diskriminierungsbearbeitend wirken kann. Es sollte daher erwogen werden der Stelle ein stärkeres Mandat zuzugestehen, das in einem ergänzenden Gesetz oder aber als Verordnungsermächtigung verankert werden könnte. Dies auch, um die bereits bestehenden Mandate anderer Stellen im Land Berlin klar voneinander abzugrenzen. Der Ombudsstelle sollte eine deutlich umrissene Zuständigkeit zugesprochen und die bislang vorgesehenen Befugnisse ergänzt werden. Über das bereits im Gesetzentwurf aufgeführte Mandat hinaus, sollte anvisiert werden der Stelle eine Akteneinsicht zu ermöglichen und Stellungnahmen beteiligter Behörden abzufragen. In Fällen in denen diskriminierende Sachverhalte der Stelle zur Kenntnis gelangen, sollte diese über ein eigenes Beschwerderecht aktiv werden können. Neben den bereits vorgesehenen Handlungsempfehlungen sollte die Ombudsstelle auch über die Befugnis verfügen zu prüfen, ob und wie Handlungsempfehlungen umgesetzt wurden. Nur wenn die Stelle verbindliche Absprachen zur Beendigung von diskriminierenden Mechanismen treffen kann, werden diese nachhaltig verändert werden können. Des Weiteren muss geregelt werden, dass Rechtsbehelfe und Ansprüche von Betroffenen durch das Beschwerdeverfahren bei der Ombudsstelle nicht berührt und entsprechende Fristen gehemmt werden. Aus Sicht der unterzeichnenden Organisationen braucht es auch eine jährliche Berichtspflicht der Ombudsstelle, um ihre Arbeit transparent zu machen und daraus spezifische Problemlagen identifizieren und entsprechende Gegenmaßnahmen einleiten zu können.

Zu erwägen wäre außerdem, ob der Stelle nicht ein eigenes Klagerecht und das Initiativerecht zu gesetzlichen Änderungen im Bereich Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung zugestanden werden kann. Um eine weitgehende Unabhängigkeit zu gewährleisten, wäre zu prüfen, ob eine vom Senat Berlin unabhängige Struktur zielführender wäre. Diese sollte auf einer eigenen Gesetzesgrundlage begründet werden und nicht mit der Berliner Verwaltung strukturell verbunden sein. Als gutes Beispiel sehen wir hierfür die Stellung der Berliner Beauftragten für Datenschutz. Als oberste Landesbehörde eingerichtet ist sie in der Ausübung ihres Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen.

Die Leitung der Stelle sollte über eine öffentliche Ausschreibung und einer anschließenden politischen Benennung vorgenommen werden.

4. Landesprogramm: strukturelle Maßnahmen gesetzlich verankern

Die unterzeichnenden Organisationen sehen in der konkreten Umsetzung, der in Abschnitt 4 dieses Gesetzes normierten Diversity – Förderung einer Kultur der Wertschätzung von Vielfalt, weitreichende Defizite. Ungleichheitsvorstellungen beeinflussen das Handeln von Personen gegenüber anderen Menschen, wenn nicht bewusst doch zumindest unterbewusst. Mögliche Voreingenommenheiten müssen erkannt und bearbeitet werden. Dies ist bei Bediensteten des Staates von besonderer Bedeutung. Eine die Diversität fördernde Kultur stellt ein relevantes Instrument dar. In der Ausgestaltung der §§ 12 und 13 des LADG und in den Vorgaben zu deren Umsetzung werden jedoch Mängel wahrgenommen. Die Förderung dieser Kultur in den §§ 12 f. liegt in der vorgegebenen Formulierung weitgehend im Ermessen der Verwaltungsangestellten selbst. Es sollte jedoch gerade aufgrund der grundrechtserheblichen Bedeutung von Verwaltungshandeln die Entwicklung einer notwendigen Sensibilität nicht auf weiche Maßnahmen und Eigeninitiativen der Beamt*innen gestützt werden. Es wird daher vorgeschlagen eine dezidierte Verpflichtung, Gleichbehandlungsmaßnahmen durchzuführen, in das LADG aufzunehmen. Diese könnten sich an den in Großbritannien vorliegenden sogenannten ‚public sector duties‘ (öffentliche Gleichbehandlungsverpflicht-ungen) orientieren. Öffentliche Gleichbehandlungsverpflichtungen sind gesetzlich verankert und sehen verbindlich vor, Gleichbehandlungsmaßnahmen durchzuführen, Ziele der Maßnahmen auf die jeweilige Behörde zugeschnitten zu formulieren, entsprechende Aktivitäten zu planen und umzusetzen und regelmäßig hierüber an eine hierfür zuständige Stelle zu berichten. Zwar ist in § 13 LADG ein Landesprogramm erwähnt, aber es wird nicht konkretisiert Es werden zwar in § 13 Abs. 1 „landesweite Maßnahmen“ normiert, diese entfalten jedoch mangels genauer Vorgaben kaum Handlungsvorgaben. Außerdem sollten Statistiken zur Darstellung der Vielfalt der Berliner Verwaltung erwogen werden und integraler Bestandteil dieses regelmäßigen Berichtes sein. Ein Monitoring-Mechanismus wäre angeraten, um die Umsetzung und deren Resultate abzusichern. Diese Monitoring-Funktion könnte der Landesantidiskriminierungsstelle (LADS) zugeordnet werden. Nicht zuletzt müssen aus der Sicht der unterzeichnenden Organisationen die Ziele des LADG auch bei der Vergabe öffentlicher Aufträge Berücksichtigung finden, so wie es beispielsweise in § 13 LGG der Fall ist.

Neben den zuvor genannten Punkten, die im LADG-E nachgearbeitet werden sollten, sind die unterzeichnenden Organisationen der Ansicht, dass es weiterer Maßnahmen bedarf, um eine aktive Nutzung des LADG-E zu fördern: Es braucht eine finanzielle Unterstützung bei Klagen, eine umfassende Öffentlichkeits-/Kommunikationskampagne zur Bekanntmachung des LADG-E und Schulungen für die Behörden.

5. Einrichtung eines Rechtshilfefonds

Die Fragen nach den Kosten einer Klage und der ausreichenden Finanzierung der Verbände dürften mit darüber entscheiden, ob und in welchem Umfang diese tatsächlich die ihnen im LADG-E eingeräumten Rechte zur Prozessstandschaft und Verbandsklage nutzen werden. Es ist zu befürchten, dass die meisten Verbände, aufgrund ihrer finanziellen und personellen Situation, nur mit erheblichen Schwierigkeiten in der Lage sein werden zu klagen.
Aus unserer Sicht bedarf es unterschiedlicher Maßnahmen, um diesem Problem zu begegnen. Zum einen sollten Regelungen getroffen werden, die den Streitwert – der ausschlaggebend ist für die Bestimmung der Höhe der Prozesskosten – auf das Mindestmaß minimieren, um damit die Kosten zu deckeln. Auch mögliche Regelungen, die den Verbänden eine Prozesskostenhilfe gestatten, sollten geprüft werden. Darüber hinaus braucht es aus der Sicht der unterzeichnenden Organisationen aber vor allem – und über den Gesetzentwurf hinaus – einen Rechtshilfefonds. Sofern gewährleistet wird, dass die Ombudsstelle unabhängig und weisungsungebunden agiert, ist zu erwägen den Rechtshilfefonds an diese anzugliedern. Verbände müssten sich dann bei entsprechenden Fällen an die Ombudsstelle wenden, die auf der Grundlage eines mit der Zivilgesellschaft abgestimmten Kriterienkatalogs über die Vergabe von Mitteln aus dem Rechtshilfefonds entscheidet.

6. Schulungen und Öffentlichkeitskampagne

Aus Sicht der unterzeichnenden Organisationen ist es unerlässlich frühzeitig eine umfassende und mehrsprachige Öffentlichkeitskampagne durchzuführen, um das LADG bekannt zu machen. Die Erfahrungen zur AGG-Praxis haben gezeigt, dass noch immer viele Menschen ihre Rechte gegen Diskriminierung vorzugehen nicht oder nicht ausreichend kennen. Das ist aber Grundlage für die Inanspruchnahme dieser Rechte. Gleiches gilt für Bediensteten des öffentlichen Dienstes, die in der Verantwortung stehen diskriminierungsfrei zu handeln und die Vorgaben des LADG-E umzusetzen. Dafür sind entsprechende Schulungen notwendig. Zu prüfen ist, wie Menschen, die eine Diskriminierung erlebt haben oder die eine solche vermuten, konkret über ihre Rechte nach dem LADG-E informiert werden. Es muss gewährleistet werden, dass sie von Unterstützungsmöglichkeiten durch die Ombudsstelle und/oder Beratungsstellen erfahren.

Die unterzeichnenden Organisationen möchten sich abschließend für die Gelegenheit zur Stellungnahme des Gesetzes bedanken. Wir werden das weitere Verfahren aktiv und gemeinsam begleiten, um unsere Expertise aus der Antidiskriminierungsarbeit für ein Landesantidiskriminierungsgesetz einzubringen und stehen dahingehend gerne bei der Umsetzung beratend zur Verfügung.

Unterzeichnende Organisationen/Projekte:

-Aktionsbündnis muslimischer Frauen e. V.

-Amaro Foro e.V.

-Anlaufstelle Diskriminierungsschutz an Schulen (ADAS)

-Antidiskriminierungsverband Deutschland e.V (advd)

-Antidiskriminierungsnetzwerk Berlin

-Berliner Netzwerk gegen Diskriminierung in Schule und Kita (BeNeDiSK)

-Bildungswerkstatt Migration und Gesellschaft e.V.

-Bund für Antidiskriminierung- und Bildungsarbeit e.V. (BDB)

-Büro zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. (BUG)

-Each One Teach One (EOTO) e.V.

-Fair mieten - Fair wohnen. Berliner Fachstelle gegen Diskriminierung auf dem Wohnungsmarkt

-Institut für den Situationsansatz (ista)

-Landesvereinigung Selbsthilfe Berlin e.V.

-Lesbenberatung Berlin e.V.

-Lesben- und Schwulenverband Berlin-Brandenburg e.V. (LSVD)

-LesMigraS

-LIFE - Bildung Umwelt Chancengleichheit e.V.

-Migrationsrat Berlin e.V. (MRBB)

-Netzwerk gegen Diskriminierung und Islamfeindlichkeit (Inssan e.V.)

-ReachOut

-Schwulenberatung Berlin

-TransInterQueer e.V.

-Türkischer Bund in Berlin-Brandenburg e.V.

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